지난 20년의 저출산 대응을 돌아보면, 한국 사회는 늘 같은 자리에 서 있었던 것처럼 보인다. 출산율은 떨어질 때마다 충격이 되었고, 대책은 발표될 때마다 더 강해진 것처럼 보였지만, 정작 시민의 삶은 그만큼 덜 불안해지지 않았다. 그래서 이제 질문은 자연스럽게 다음 단계로 옮겨간다. 얼마를 더 쓸 것인가가 아니라, 무엇을 위해 쓰고 어떻게 묶을 것인가라는 질문이다. 한국보건사회연구원이 내놓은 이번 연구는 바로 이 지점에서 저출산 정책을 다시 짜는 법을 이야기한다. 핵심은 의외로 단순하다. 지금 필요한 것은 사업 몇 개를 덧붙이는 일이 아니라, 현금 지원과 돌봄, 노동과 지역, 예산과 조정을 하나의 구조로 다시 엮는 일이라는 것이다.
이 연구가 제시한 해법은 ‘더 쓰기’와 ‘덜 쓰기’의 싸움으로 정리되지 않는다. 오히려 기존 지출의 비효율을 걷어내고, 삶의 조건을 바꾸는 영역에는 재정을 더 정교하게 집중하자는 쪽에 가깝다. 실제로 연구진은 저출산 대응 정책의 개편 방향을 현금 지원의 재구조화, 교육·돌봄 서비스 효율화, 일가정 양립 지원 확대, 근린 환경과 정주 여건 격차 해소의 네 축으로 정리한다. 보편적 현금 급여 확대에 대한 재정 우려는 기본수당과 욕구 기반 수당의 이원화로 보완하고, 공공 공급만을 해법으로 보는 한계는 지역과 기업, 민간 돌봄 산업을 활용하는 방식으로 풀어야 한다는 구상도 여기에 함께 들어 있다.
더 쓰는 것이 아니라 다시 쓰는 일
저출산 대응을 둘러싼 오래된 갈등은 대체로 두 방향으로 갈라졌다. 한쪽은 한국이 아직도 충분히 쓰지 않았다고 말하고, 다른 한쪽은 이미 너무 많이 썼다고 말한다. 그러나 이 연구가 겨누는 지점은 그 둘 사이에 있다. 지금 문제는 총액의 논쟁만으로는 해결되지 않는다는 것이다. 인구 대응 예산이 양육 분야에 과도하게 집중되어 있다는 지적과, 주택 공급이나 대출처럼 저출산과 직접 관련성을 따지기 어려운 항목이 함께 묶여 있다는 문제제기가 동시에 제기되어 왔다는 점은 그 자체로 방향 상실을 드러낸다. 연구진은 현재 저출산고령사회기본계획과 시행계획에 포함되는 사업 자체가 일관되지 않아 전략적 지출 검토에 한계가 있지만, 향후 사업 목록이 명확하게 고시되고 이를 기반으로 인구 대응 재정이 체계적으로 관리된다면 우선순위와 효율성을 평가해 지출 구조조정을 할 수 있다고 본다. 즉 기존 사업을 분석하고 우선순위를 정해 줄일 것은 줄이고, 다시 배분할 것은 다시 배분하는 방식이 가능하다는 뜻이다.
이 대목이 중요한 이유는, 한국의 저출산 대응이 그동안 너무 자주 ‘추가’의 언어로만 움직였기 때문이다. 새로운 대책, 새로운 사업, 새로운 지원 항목이 계속 생겼지만, 그 사업들이 실제로 같은 목적을 향하고 있는지, 서로를 보완하는지, 혹은 중복되며 재정을 갉아먹고 있는지에 대한 검토는 충분하지 않았다. 연구진이 말하는 전략적 지출 검토는 긴축의 다른 이름이 아니다. 오히려 국가가 정말 바꿔야 할 삶의 조건이 어디에 있는지 다시 분별해내는 과정에 가깝다. 정책의 숫자를 줄이자는 것이 아니라, 정책이 흩어져 있는 상태를 끝내자는 뜻이다.
여기서 전제가 되는 것이 재정 총량의 재설정이다. 지금까지 저출산 대응 재정은 일반재정 중심으로 묶여 있었고, 인구정책에서 중요한 축인 연금과 건강보험의 노인의료비는 빠져 있었던 반면, 고용보험은 포함되는 등 기준이 일관되지 않았다. 연구진은 일반재정과 사회보험을 함께 포함한 총량 관리가 필요하다고 제안한다. 기본계획 과제와 부처별 사업을 연계한 목록을 만들고, 당해연도 예산과 전년도 결산 자료를 데이터베이스화하며, 사회보험 재정은 실제 지출액 기준으로 합산해야 한다는 구상은 여기서 나온다. 그래야만 한국 사회가 인구 문제에 실제로 얼마를 어떤 방식으로 쓰고 있는지, 그리고 그 지출 구조가 특정 생애 단계에 과도하게 치우쳐 있지는 않은지 비로소 드러난다.
현금 지원은 없애는 것이 아니라 다시 설계하는 일
저출산 정책을 둘러싼 가장 익숙한 논쟁 가운데 하나는 현금 지원의 효과다. 돈을 직접 주는 것이 맞느냐, 서비스 중심으로 가야 하느냐는 질문은 오랫동안 반복됐다. 그러나 이번 연구가 제안하는 방향은 그 둘 중 하나를 포기하는 방식이 아니다. 현금 급여를 무조건 늘리자는 것도 아니고, 현금 지원은 다 소모적이라고 단정하는 것도 아니다. 핵심은 파편화된 현금 지원을 하나의 체계로 다시 설계하는 데 있다.
연구진은 아동과 가족을 대상으로 한 각종 수당성 급여를 ‘아동수당+추가수당+바우처’의 패키지로 운영하는 구상을 제안한다. 기존 아동수당은 기본수당의 성격을 유지하되, 현재의 8세 미만 기준에서 매년 1세씩 대상을 넓혀 2030년까지 13세 미만으로 확대하고, 이후에는 18세 미만 아동까지 계속 확대할 필요가 있다고 본다. 동시에 부모급여는 생애초기 영아 양육 부담을 덜기 위한 추가급여의 형태로 재구성해 0세부터 2세까지 지원 범위를 넓히고, 첫만남이용권과 일부 저소득층 영아 지원은 ‘영아바우처’로 통합하여 지역화폐 방식으로 필요한 물품과 서비스를 구매할 수 있도록 하는 방향도 제시한다.
이 구상은 겉으로 보면 현금 지원 확대처럼 보일 수 있지만, 실제로는 훨씬 더 구조적인 변화다. 지금까지 한국의 양육 지원은 출생 직후, 영아기, 아동기, 저소득층, 한부모, 장애아동 등으로 나뉜 제도가 서로 다른 법과 부처, 다른 기준 아래 작동해왔다. 그러다 보니 지원을 받는 사람 입장에서는 국가가 나를 일관되게 지원한다는 감각보다, 여러 제도를 각각 신청하고 확인해야 하는 행정적 피로가 더 크게 남는다. 연구진이 패키지화를 제안하는 이유는 바로 여기에 있다. 지원의 총량만이 아니라 지원의 구조 역시 가정의 효용을 높이는 방향으로 바뀌어야 한다는 것이다.
이런 방향은 결국 저출산 정책의 목표를 출생 직후의 이벤트가 아니라 아동기 전반의 안정으로 옮기는 효과를 낳는다. 출산축하금처럼 한 번에 지급되는 지원은 눈에 띄기 쉽지만, 부모가 실제로 필요로 하는 것은 예측 가능한 흐름이다. 자녀가 태어난 뒤 몇 개월, 몇 년 동안 소득과 돌봄, 지출 계획을 세울 수 있는 안정성이 있어야 삶의 선택이 달라진다. 따라서 지원의 이름을 더 늘리는 일보다, 생애 초기부터 학령기 전까지 이어지는 패키지형 설계를 만드는 일이 더 중요해진다. 한국의 저출산 대응이 이제야 비로소 ‘한 번의 출산’이 아니라 ‘오랜 양육’의 문제를 정면으로 보게 되었다는 점에서 이 제안은 의미가 작지 않다.
돌봄은 공공과 민간 중 하나를 고르는 문제가 아니다
이번 연구가 제안하는 변화 중 특히 눈에 띄는 대목은 돌봄에 대한 접근이다. 그동안 한국 사회의 돌봄 논쟁은 자주 공공 대 민간의 구도로 흘렀다. 공공 시설을 더 늘려야 한다는 주장과, 민간 자원을 활용해야 한다는 주장이 대립하는 방식이다. 그러나 연구진은 이 이분법 자체가 더 이상 현실적이지 않다고 본다. 부모가 공공 부문, 특히 학교와 국공립 시설을 신뢰하기 때문에 공적 공급을 확대해야 한다는 요구는 분명 존재하지만, 동시에 민간 시설과 돌봄 산업이 이미 광범하게 존재하는 현실을 무시한 채 공공만으로 대체하려는 시도는 막대한 재정에도 불구하고 한계를 드러낼 수밖에 없다는 것이다.
그래서 제시된 방향은 ‘지역 단위에서 가용한 모든 자원을 활용하는 돌봄권 보장 체계’다. 학교가 제공하는 의무교육과 함께 교육·돌봄·교육복지가 지역사회 안에서 연결되는 구조를 만들고, 부모와 학교, 지역사회가 모두 돌봄권 보장의 주체가 되는 방식이다. 돌봄의 목적 역시 단지 부모의 노동을 보조하는 차원에 그치지 않는다. 돌봄 공백에 대한 부모의 불안을 줄이고, 아이가 다양한 활동에 참여할 기회를 넓히되, 아동의 권리를 침해하지 않는 수준에서 조정되어야 한다는 기준도 함께 제시된다.
이 구상은 현실적인 측면에서도 설득력이 있다. 예컨대 연구진은 직장어린이집 설치 의무 대상이 아닌 중소기업과 산업단지 노동자에게 돌봄 공백이 생길 경우, 기업은 근로자 복지 차원에서 민간 돌봄서비스 이용료를 지원하고, 지방자치단체는 세제 감면 등으로 이를 뒷받침하는 방식을 검토할 수 있다고 본다. 또 지역의 어린이집, 학교, 민간 돌봄기관, 지자체가 협약을 맺고 돌봄서비스의 양과 질을 함께 관리하는 방식도 제안한다. 이는 ‘공공이냐 민간이냐’의 선택이 아니라, 누가 어떻게 책임을 나누고 연결할 것인가의 문제로 프레임을 전환하는 것이다.
돌봄을 이런 방식으로 다시 설계하면 저출산 대응의 성격 자체가 달라진다. 지금까지는 아이를 낳은 뒤 개별 가정이 감당해야 하는 시간과 노동의 부담을 일정 부분 보조하는 데 정책이 머물렀다면, 앞으로는 지역사회 전체가 아동의 성장과 부모의 삶을 함께 떠받치는 구조를 만드는 방향으로 이동하게 된다. 이는 단순한 돌봄 확대가 아니라, 한국 사회가 가족 내부에 과도하게 떠넘겨온 양육 부담을 사회적으로 분산하는 작업이다. 그리고 바로 이 지점에서 저출산 대응은 비로소 출산율이 아니라 삶의 조건을 바꾸는 정책으로 전환될 수 있다.
부모의 시간을 보장하는 것이 핵심이 된다
저출산 문제를 다룰 때 한국 사회는 종종 돈의 문제만을 강조해왔다. 그러나 실제로 아이를 낳고 키우는 삶에서 가장 부족한 것은 시간인 경우가 많다. 장시간 노동, 불안정한 휴직, 경력 단절의 두려움, 고용보험 사각지대는 부모가 자녀와 함께할 시간을 빼앗는다. 이번 연구는 바로 이 지점을 겨냥해 ‘부모의 돌봄권 보장’이라는 개념을 전면에 세운다.
제안의 핵심은 단기적으로는 산전후휴가급여와 육아휴직급여, 부모급여, 고용보험 미가입자 출산급여 등을 포괄적으로 운영하는 재정 통합을 시도하고, 장기적으로는 고용보험 가입 여부와 무관하게 전국민이 출산휴가급여와 육아휴직급여, 육아기 근로시간 단축을 활용할 수 있는 구조를 만드는 데 있다. 이를 위해 연구진은 ‘사회적 돌봄 연대 기금’ 또는 부모보험에 가까운 통합 패키지형 기금을 상정한다. 이는 지금처럼 근로 여부와 보험 가입 여부에 따라 지원이 지나치게 달라지는 구조를 넘어서, 자녀 양육에 필요한 시간을 사회 전체가 보장하는 체계로 가야 한다는 문제의식에서 출발한다.
이 제안이 중요한 이유는, 저출산의 가장 큰 원인 중 하나로 계속 지목돼온 일가정 양립의 실패를 단지 기업 복지나 개인 선택의 문제로 두지 않기 때문이다. 아이를 낳는 순간부터 부모는 소득과 경력, 돌봄 사이에서 극단적인 줄타기를 해야 했다. 고용보험에 안정적으로 편입된 정규직과 그렇지 않은 사람 사이의 격차는 더욱 컸다. 연구진은 이런 격차를 그대로 둔 채 육아휴직 급여만 조금씩 손보는 방식으로는 한국의 저출산 문제를 건드리기 어렵다고 본다. 결국 국가가 보장해야 할 것은 부모가 일할 권리와 동시에 돌볼 권리이며, 그 권리는 일정한 고용 형태를 전제로 해서는 안 된다는 뜻이다.
여기에는 재정에 대한 새로운 상상력도 포함돼 있다. 지금까지는 일하는 부모 지원이 고용보험의 논리 안에서 주로 다뤄졌다면, 앞으로는 인구정책과 사회정책의 관점에서 보다 포괄적인 재정 통합이 필요해진다. 자녀 양육에 필요한 시간을 보장하는 일은 단순한 복지지출이 아니라 사회 재생산의 기반을 유지하는 일이며, 따라서 노동시장과 가족정책, 재정전략을 함께 묶어 보아야 한다는 인식 전환이 필요하다. 저출산 정책이 정말 삶의 조건을 바꾸려면, 국가가 지원하는 것은 출산 직후의 축하가 아니라 부모의 시간을 둘러싼 구조여야 한다는 점을 이 대목은 분명하게 보여준다.
수도권 밖에서도 아이를 키울 수 있어야 한다
저출산 대응을 이야기할 때 자주 놓치는 것이 지역이다. 그러나 한국의 인구문제는 저출산, 고령화, 지방 소멸이 따로따로 움직이는 것이 아니라 하나의 구조 안에서 함께 진행된다. 연구진이 근린 환경과 정주 여건 격차 해소를 핵심 축 가운데 하나로 제시한 이유도 여기에 있다. 청년이 지역에서 일자리를 구하지 못하고, 아이를 낳은 뒤에도 믿고 맡길 시설과 교육 인프라, 공공서비스가 부족하다고 느끼는 한, 저출산 대응은 수도권 집중과 지역 소멸의 문제를 동시에 안고 갈 수밖에 없다.
이 연구는 생활권 단위에서 주거 현황과 기초생활 인프라, 필수서비스 인프라와 삶의 질 인프라를 함께 점검하는 도시계획이 필요하다고 본다. 인구감소지역과 관리지역의 정주 여건 개선 효과는 단순히 인구 숫자만이 아니라, 주민의 삶의 질 만족도와 소득, 소비까지 함께 봐야 한다는 제안도 함께 나온다. 더 나아가 이런 문제의 관리와 개선은 단일 부처가 처리하기 어렵기 때문에, 인구정책 거버넌스는 관리와 조정 역할을 맡고, 실제 재정 투입은 균형발전특별회계나 지방소멸대응기금 같은 장치를 연계하는 방식이 가능하다는 구상도 제시된다.
이 대목이 보여주는 것은 분명하다. 아이를 낳고 키우는 문제는 더 이상 중앙정부의 현금지원만으로 풀 수 없다는 사실이다. 부모가 어디에 사는가, 그 지역에서 어떤 서비스를 누릴 수 있는가, 아이가 자라며 어떤 이동과 돌봄, 교육 환경을 만나는가는 출산 결정 이후의 삶을 좌우한다. 따라서 수도권에 살지 않는다고 해서 더 큰 불안을 감수해야 하는 구조를 그대로 둔 채 저출산을 논하는 것은 현실과 맞지 않는다. 저출산 정책이 진짜 삶의 조건을 다루려면, 지역 불균형을 중심축으로 끌어와야 한다는 뜻이다.
거버넌스 개편 없이 해법은 오래가지 못한다
그러나 아무리 정교한 대안을 제시해도, 그것을 실제로 묶고 조정하고 평가할 구조가 없다면 다시 부처별 사업의 나열로 돌아갈 가능성이 크다. 그래서 이 연구에서 마지막으로 가장 강하게 남는 메시지는 거버넌스 개편이다. 재정 총량 관리와 전략적 지출 검토, 이해관계 조정과 위험 관리를 가능하게 하는 제도적 틀이 바뀌지 않으면, 아동수당 패키지든 돌봄권 보장이든 결국 부분적 제도로 흩어질 수밖에 없다는 인식이 깔려 있다.
연구진은 위원회 구조를 본위원회, 실무위원회, 전문위원회로 재구성하고, 인구변동분과, 정책분석분과, 재정성과분과, 인구전략분과, 지역인구분과 같은 전문 분과를 두는 미래상을 제시한다. 또한 사무국은 보건복지부 안의 독립부서로 설치하고, 현재의 5년 기본계획과 1년 시행계획 체계에 더해 20년 장기 인구전략과 10년 중기 인구전략을 마련하는 방향도 제안한다. 이해관계 조정 기능은 국무회의와 병합된 구조로 강화하고, 위험 관리에는 인구변동 분석과 인구정책·인구재정 모니터링을 포함시키며, 성과관리는 중앙부처 메타평가와 지자체 추진실적 점검, 전략적 지출 검토까지 포함하는 방향으로 확장해야 한다는 것이다.
이는 단지 위원회를 손보는 기술적 제안이 아니다. 인구정책을 사회정책의 주변부에서 꺼내어 경제정책과 같은 수준의 조정과 책임의 대상으로 올려놓아야 한다는 뜻이다. 실제로 연구진은 국무회의 진행 과정에서 인구정책 조정회의가 경제정책 조정회의와 연계해 운영될 필요가 있다고 적시한다. 인구문제는 더 이상 복지부만의 문제가 아니며, 청년 고용과 노동시장 구조, 주거와 교육, 지역 균형발전과 함께 국가 운영의 핵심 의제가 되어야 한다는 문제의식이 이 제안 안에 담겨 있다.
결국 무엇을 목표로 할 것인가
이 연구가 제시한 방향을 따라가다 보면, 저출산 대응은 결국 하나의 질문으로 수렴한다. 한국 사회는 무엇을 목표로 할 것인가. 출산율의 반등인가, 아니면 아이를 낳고 키울 수 있는 삶의 구조인가. 앞선 목표는 빠른 성과를 원하고, 뒤의 목표는 오래가는 변화를 요구한다. 앞선 목표는 해마다 새 대책을 발표하게 만들고, 뒤의 목표는 제도를 정리하고 묶고 일관되게 유지하게 만든다. 앞선 목표는 숫자에 민감하고, 뒤의 목표는 신뢰에 민감하다.
그래서 이번 연구가 남긴 가장 큰 의미는 개별 정책의 찬반을 넘어선다. 아동수당을 어떻게 늘릴지, 부모급여를 어떻게 바꿀지, 돌봄체계를 어떤 방식으로 묶을지, 특별회계와 기금을 어떻게 설계할지의 문제는 모두 중요하다. 그러나 그보다 더 근본적인 변화는, 저출산 대응을 더 이상 단기 대책의 문제가 아니라 국가 시스템의 재설계 문제로 본다는 데 있다. 사람 수를 관리하는 정책에서 사람의 삶을 지지하는 정책으로, 부처별 사업의 나열에서 생애주기와 지역을 가로지르는 구조로, 발표 중심 행정에서 조정과 책임의 행정으로 옮겨가야 한다는 요구가 이번 연구 전반을 관통한다.
한국의 저출산 대응은 이제 두 번째 질문 앞에 서 있다. 왜 실패처럼 보였는가를 묻는 1회차의 질문이 구조를 해부하는 일이었다면, 이제 남는 질문은 무엇을 어떻게 다시 짤 것인가다. 그 답은 이미 꽤 분명하다. 지금 필요한 것은 더 많은 구호가 아니라 더 적은 중복이고, 더 큰 숫자가 아니라 더 선명한 구조이며, 더 많은 대책이 아니라 더 오래 버틸 수 있는 삶의 조건이다. 아이를 낳으라고 말하는 국가는 오래가지 못한다. 아이를 낳고 키울 수 있게 삶을 바꾸는 국가만이 오래 남는다. 이번 연구가 보여준 방향은 바로 그 전환의 입구에 서 있다.
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