반값등록금과 국가장학금은 학생 부담을 낮췄지만, 대학 재정은 등록금 의존에서 정부 재정지원 의존으로 이동했다

학생을 위한 정책이 대학을 압박한 시간

등록금 동결은 한국 고등교육정책에서 가장 강력한 사회적 합의를 얻은 정책 가운데 하나였다. 대학 등록금은 오랫동안 가계에 큰 부담이었다. 한 학기 등록금을 마련하기 위해 학생은 아르바이트를 해야 했고, 부모 세대는 교육비 부담을 감당해야 했다. 대학에 진학했다는 사실이 곧 가계 부채와 연결되는 현실에서 등록금 부담 완화는 더 이상 미룰 수 없는 과제였다. 2010년대 초반 반값등록금 논의가 본격화되면서, 정부는 국가장학금을 확대하고 대학 등록금 인상을 억제하는 방식으로 대응했다. 학생과 가계의 부담을 줄이겠다는 목표는 분명했고, 실제로 국가장학금은 저소득층과 중산층 학생의 고등교육 접근성을 높이는 데 중요한 역할을 했다. 등록금 동결은 학생에게는 절실한 정책이었다. 그러나 같은 정책이 대학 재정에는 다른 방식으로 작동했다. 사립대학은 오랫동안 등록금 수입에 크게 의존해 운영되어 왔다. 등록금 인상이 장기간 억제되면 대학의 자체 재원은 줄어든다. 물가와 인건비, 시설 유지비, 교육환경 개선 비용은 계속 오르지만, 주요 수입원은 묶인다. 대학은 줄어드는 등록금 수입을 정부 재정지원사업과 국가장학금, 각종 보조금으로 메우게 된다.

이 구조는 한국 대학재정지원사업 30년의 핵심 장면이다. 학생 부담을 줄이기 위한 정책이 대학의 정부 의존을 높였고, 정부 의존이 높아질수록 대학은 재정지원사업과 평가 지표에 더 민감하게 반응하게 되었다. 등록금 동결은 단순한 등록금 정책이 아니라 대학 재정 구조 전체를 바꾼 정책이었다.

반값등록금이라는 정치적 약속

반값등록금은 어느 날 갑자기 등장한 구호가 아니었다. 2000년대 중반 이후 대학 등록금 부담은 주요 선거 때마다 반복적으로 제기되었다. 정치권은 등록금 부담을 낮추겠다고 약속했고, 학생과 시민사회는 대학 등록금 문제를 사회적 의제로 끌어올렸다. 2011년을 전후해 반값등록금 논의는 폭발적으로 확산됐다. 대학생들은 거리에서 등록금 부담을 호소했고, 여론은 이에 크게 반응했다. 정부와 정치권은 국가장학금 확대와 등록금 인상 억제라는 방식으로 대응했다. 그 결과 2012년부터 소득연계형 등록금 부담 완화 정책이 본격적으로 시행됐다.

이 정책의 핵심은 두 가지였다. 하나는 대학 등록금 인상을 억제하는 것이고, 다른 하나는 국가장학금을 통해 학생이 실제로 부담하는 등록금을 낮추는 것이었다. 대학이 등록금을 올리면 국가장학금 2유형 등에서 불이익을 받을 수 있었기 때문에, 대학은 사실상 등록금을 동결하거나 낮추는 방향으로 움직일 수밖에 없었다.

정책의 명분은 강했다. 고등교육은 개인에게만 이익을 주는 것이 아니라 사회 전체의 인적 자본과 민주주의, 경제 발전에 기여한다. 그런데 등록금 부담이 지나치게 크면 저소득층 학생은 대학 진학과 학업 지속에서 불리해진다. 국가가 장학금을 확대하고 등록금 부담을 줄이는 것은 고등교육 기회 보장의 관점에서 필요했다. 문제는 그 다음이었다. 학생 부담은 낮췄지만, 대학 운영에 필요한 재원을 어떻게 안정적으로 보전할 것인지는 충분히 설계되지 않았다. 등록금 동결은 정책적으로 강력했지만, 고등교육 재정의 공공적 확대는 그 속도를 충분히 따라가지 못했다.

등록금은 묶였고 비용은 올랐다

등록금이 동결되었다고 대학의 비용까지 멈춘 것은 아니었다. 인건비, 시설 유지비, 전기·가스 등 공공요금, 정보화 비용, 실험실 안전관리, 학생상담과 취업지원, 장애학생 지원, 온라인 교육 인프라 등 대학이 감당해야 할 비용은 계속 늘었다. 물가가 오르면 같은 금액으로 제공할 수 있는 교육 서비스의 양과 질은 줄어든다. 특히 대학 교육은 인건비 비중이 높은 분야다. 좋은 교육을 위해서는 안정적인 교수진과 직원, 상담 인력, 실험·실습 지원 인력, 도서관과 전산 인력이 필요하다. 그러나 수입이 줄어드는 상황에서 대학은 인건비를 쉽게 늘릴 수 없다. 그 결과 비정년트랙 교원, 강사, 계약직 직원 등 불안정한 고용 형태가 확대되거나, 기존 인력에게 더 많은 업무가 집중되는 방식으로 대응하게 된다.

교육비 지출도 압박을 받는다. 겉으로는 대학이 정상 운영되는 것처럼 보일 수 있다. 강의는 계속 열리고, 학생은 졸업한다. 그러나 내부적으로는 실험·실습 예산, 도서 구입비, 연구 지원비, 학생 활동 지원비, 시설 개선비가 줄어들 수 있다. 대학은 당장 눈에 띄지 않는 곳부터 비용을 줄인다. 등록금 동결의 효과는 시간이 지날수록 누적된다. 한두 해 동결은 버틸 수 있다. 그러나 10년 이상 동결이 지속되면 대학 재정 구조는 근본적으로 바뀐다. 대학은 자체 수입을 늘리기보다 외부 지원금을 확보하는 방식에 더 의존하게 된다. 정부 재정지원사업 선정 여부가 대학 운영의 핵심 변수가 되는 이유다.

국가장학금 확대는 학생 부담 완화라는 측면에서 중요한 성과를 냈다. 소득분위에 따라 장학금을 지원함으로써 경제적 이유로 대학 진학과 학업 지속이 어려운 학생들에게 실질적 도움을 주었다. 등록금 총액을 낮추는 방식보다, 학생의 부담 능력에 따라 차등 지원하는 방식은 정책적으로도 의미가 있었다. 그러나 국가장학금은 대학 기관의 운영 재정을 직접 안정화하는 방식은 아니었다. 장학금은 학생의 등록금 부담을 줄이는 데 쓰였고, 대학은 등록금을 올리지 못하는 대신 정부 장학금과 보조금, 재정지원사업에 더 의존하는 구조로 이동했다. 대학의 수입 구조에서 등록금 비중은 줄고, 국고보조금 비중은 커졌다. 이 변화는 고등교육 공공책임 확대처럼 보일 수 있다. 실제로 국가가 고등교육 재정에 더 많이 관여하게 된 것은 사실이다. 그러나 그 방식은 대학의 안정적 운영비를 보장하는 형태가 아니라, 국가장학금과 각종 사업비 중심으로 이루어졌다. 대학은 학생 부담 완화 정책에 참여해야 했고, 동시에 부족한 재원을 메우기 위해 정부 사업을 계속 확보해야 했다.

등록금 의존에서 벗어났다는 점만 보면 긍정적으로 보일 수 있다. 그러나 그 자리를 안정적인 공공재정이 아니라 조건부 재정지원사업이 채웠다면, 대학의 자율성은 오히려 더 약해질 수 있다. 대학은 등록금 결정권을 잃고, 정부 재정지원사업의 목표와 지표에 맞춰 움직이게 된다. 등록금 동결은 학생을 보호했지만, 대학을 정부 재정지원 체계 안으로 더 깊이 끌어들였다.

사립대학의 구조적 취약성

등록금 동결의 충격은 사립대학에 더 컸다. 한국 고등교육은 사립대학 비중이 높고, 많은 사립대학이 등록금 수입에 크게 의존해왔다. 국립대학은 정부 운영지원이 상대적으로 안정적으로 들어가지만, 사립대학은 등록금과 법인전입금, 기부금, 수익사업, 정부 보조금 등을 조합해 운영한다. 이 가운데 등록금은 가장 큰 비중을 차지해왔다. 문제는 사립대학 간 격차도 크다는 점이다. 수도권 대형 사립대학은 브랜드, 부속병원, 기부금, 연구비, 산학협력 수익 등 다양한 재원을 확보할 가능성이 있다. 반면 지방 중소 사립대학은 등록금 외 재원이 매우 제한적이다. 학생 수가 줄면 수입이 곧바로 감소하고, 등록금을 올릴 수도 없다. 정부 사업에 선정되지 못하면 재정 압박은 더 커진다.

사립대학의 재정 위기는 단순히 대학 경영의 문제가 아니다. 해당 대학에 다니는 학생의 교육 여건과 직결된다. 재정이 줄면 교원 충원과 교육시설 개선이 어려워지고, 학생 상담과 취업지원, 실험·실습 투자도 제한된다. 교육의 질이 낮아지면 학생 모집이 더 어려워지고, 이는 다시 재정 악화로 이어진다. 등록금 동결은 모든 대학에 같은 방식으로 적용되었지만, 그 충격은 대학별로 달랐다. 재정 기반이 탄탄한 대학은 버틸 수 있었고, 취약한 대학은 더 빠르게 흔들렸다. 결과적으로 등록금 동결은 학생 부담 완화라는 공통 목표를 달성하면서도, 대학 간 재정 격차를 더 드러내는 계기가 되었다.

등록금 동결이 장기화되면서 대학들은 재정적 어려움을 겪었지만, 이를 공개적으로 드러내기는 어려웠다. 대학이 재정 위기를 인정하면 학생과 학부모는 불안해하고, 신입생 모집에 악영향이 생길 수 있다. 재정이 어렵다는 말은 곧 대학의 경쟁력이 낮다는 신호로 받아들여질 수 있다. 그래서 대학은 겉으로는 정상 운영을 유지하려 했다. 적립금을 일부 사용하거나, 시설 투자를 미루거나, 비정규 인력을 활용하거나, 교육활동비를 줄이는 방식으로 버텼다. 단기적으로는 문제가 드러나지 않는다. 그러나 이런 방식은 미래의 교육 여건을 갉아먹는다.

대학 재정의 어려움은 강의실에서 천천히 나타난다. 수업 선택권이 줄고, 전임교원보다 비전임교원 비중이 커지며, 실험·실습 장비가 낡고, 학생지원 프로그램의 질이 떨어진다. 도서관과 상담센터, 취업지원센터, 비교과 프로그램은 유지되지만 충분한 인력과 예산을 확보하지 못한다. 학생은 어느 순간 자신이 받는 교육 서비스가 줄어들고 있음을 체감한다. 이런 변화는 통계로 즉각 잡히기 어렵다. 대학은 평가 지표를 맞추기 위해 필요한 최소 수준을 유지하려 한다. 그러나 최소 수준의 유지가 곧 교육의 질을 보장하지는 않는다. 등록금 동결의 진짜 비용은 시간이 지나며 대학의 내부 역량 약화로 나타난다.

정부 재정지원은 충분했나

등록금 동결로 대학 수입이 제한되었다면, 정부는 그만큼 고등교육 재정을 안정적으로 확대해야 했다. 실제로 정부의 고등교육 지원 규모는 양적으로 증가했다. 국가장학금은 대폭 확대되었고, 대학혁신지원사업 등 기관 지원도 늘어났다. 최근에는 고등·평생교육지원특별회계가 도입되면서 고등교육 재정 확충의 법적 기반도 일부 마련됐다. 하지만 대학 현장의 체감은 다르다. 고등교육 예산이 늘어났다고 해도, 그 상당 부분이 국가장학금이나 국립대학 운영지원, 특정 목적 사업에 묶여 있다면 사립대학 일반 운영 재정의 안정성은 충분히 확보되지 않는다. 대학이 자유롭게 사용할 수 있는 기본 운영비 지원은 여전히 제한적이다.

또한 정부 재정지원은 공모와 평가를 통해 배분되는 경우가 많았다. 대학혁신지원사업처럼 일반재정지원 성격을 갖는 사업도 기본역량진단과 성과관리 체계 안에서 운영됐다. 즉 정부 재정이 늘었다고 해서 대학의 재정 자율성이 곧바로 확대된 것은 아니다. 돈은 늘었지만 조건도 함께 붙었다. 이 구조에서는 대학이 장기적 교육계획을 세우기 어렵다. 매년 사업비 규모와 지침이 달라지고, 정권이 바뀌면 정책 방향도 바뀐다. 등록금은 묶여 있고, 정부 재정지원은 조건부이며, 학생 수는 줄어든다. 대학은 세 가지 불확실성 속에서 운영된다.

등록금 동결을 비판한다고 해서 학생 부담 완화의 필요성을 부정하는 것은 아니다. 한국의 대학 등록금은 오랫동안 가계에 큰 부담이었고, 교육 기회의 형평성을 위해 국가장학금 확대는 필요했다. 문제는 학생 부담 완화와 대학 교육의 질을 서로 대립시키는 구조다. 학생이 낮은 등록금을 내는 것은 중요하다. 그러나 그 결과 대학 교육의 질이 낮아진다면, 학생은 다른 방식으로 비용을 치르게 된다. 수업의 질이 낮아지고, 실험·실습 기회가 줄고, 상담과 진로 지원이 부족해지면 학생은 등록금 외의 손실을 경험한다. 저렴하지만 부실한 교육은 학생을 위한 정책이 될 수 없다.

따라서 등록금 정책은 고등교육 재정정책과 함께 설계되어야 한다. 등록금을 억제하려면 그에 상응하는 공공재정 지원이 필요하다. 국가장학금으로 학생 부담을 낮추는 동시에, 대학이 교육의 질을 유지할 수 있도록 기본 운영비와 교육 투자 재원을 안정적으로 보장해야 한다.

이때 중요한 것은 지원 방식이다. 단순히 사업비를 늘리는 것으로는 부족하다. 대학이 교육의 질을 높이는 데 실제로 사용할 수 있는 재원이 필요하다. 학생 상담, 기초학문, 실험·실습, 전임교원 확보, 지역대학의 최소 교육 기반 유지처럼 장기적 투자가 필요한 영역에 안정적으로 지원해야 한다.

등록금 자율화 논쟁의 불편함

등록금 동결이 장기화되면서 대학가에서는 등록금 자율화 논의가 반복적으로 제기되고 있다. 대학이 일정 범위 안에서 등록금을 인상할 수 있어야 교육의 질을 유지할 수 있다는 주장이다. 물가와 비용이 오르는데 등록금만 계속 묶어두면 대학 운영이 불가능해진다는 논리다. 그러나 등록금 자율화는 사회적으로 매우 민감한 문제다. 등록금 인상은 곧바로 학생과 가계 부담으로 이어진다. 특히 저소득층과 중산층 학생에게는 대학 진학과 학업 지속의 장벽이 될 수 있다. 대학 재정이 어렵다는 이유만으로 등록금을 올리도록 허용하면, 고등교육 기회의 형평성이 훼손될 수 있다.

따라서 등록금 자율화 논의는 단독으로 다뤄질 수 없다. 소득계층별 장학금, 학자금 대출, 대학별 재정 투명성, 교육의 질 개선 계획, 사립대학 법인의 책임, 정부 기본지원 확대와 함께 논의되어야 한다. 등록금 인상분이 실제 교육의 질 개선에 쓰이는지 확인할 수 있는 장치도 필요하다. 무엇보다 등록금 자율화가 재정 여건이 좋은 대학과 나쁜 대학의 격차를 더 키울 가능성도 고려해야 한다. 브랜드가 강한 대학은 등록금을 올려도 학생 모집이 가능하지만, 지방 중소대학은 등록금 인상이 오히려 모집난을 악화시킬 수 있다. 같은 자율화라도 대학별 결과는 다르다.

국가장학금은 한국 고등교육 재정의 중심을 바꾸었다. 과거에는 학생이 대학에 등록금을 내고, 대학은 그 수입으로 운영되는 구조가 중심이었다. 국가장학금 확대 이후에는 정부가 학생의 등록금 부담을 직접 지원하고, 대학은 등록금 인상 억제와 자체 장학금 부담, 정부 재정지원사업 참여를 통해 운영 재정을 맞추는 구조가 되었다. 이 변화는 고등교육의 공공성을 확대하는 계기일 수 있었다. 그러나 공공성이 확대되려면 국가가 단순히 장학금만 늘리는 것이 아니라, 대학 교육의 질과 운영 기반에 대해서도 책임을 져야 한다. 학생에게 돈을 주는 정책과 대학을 지원하는 정책이 분리되면, 학생은 등록금 부담은 줄지만 대학 교육의 질 저하를 겪을 수 있다.

국가장학금 이후의 대학은 정부와 더 밀접하게 연결되었다. 대학은 학생 지원 정책, 등록금 규제, 재정지원사업, 평가 체계 안에서 움직인다. 정부의 역할은 커졌지만, 그만큼 정책 설계의 책임도 커졌다. 고등교육을 공공적으로 지원한다면, 대학의 책무성과 공공성도 함께 강화해야 한다. 재정을 지원하되, 대학이 교육의 질과 회계 투명성, 구성원 참여를 보장하도록 해야 한다.

OECD의 거울 앞에서

한국 고등교육 재정은 국제 비교에서 여전히 민간 부담이 큰 구조로 평가된다. 정부 지원이 늘었음에도, 학생과 가계가 부담해온 비중은 오랫동안 높았다. 국가장학금 확대는 이 부담을 낮추는 방향이었지만, 대학 운영에 필요한 공공재정이 충분히 안정적으로 제도화되었는지는 별개의 문제다. OECD 국가들과 비교할 때 한국은 초중등교육에 비해 고등교육의 공공재정 책임이 상대적으로 약한 편이다. 초중등교육은 지방교육재정교부금이라는 안정적 장치를 갖고 있지만, 고등교육은 오랫동안 사업별 예산과 공모 중심 지원에 의존해 왔다. 고등·평생교육지원특별회계가 도입되었지만, 이것이 장기적이고 충분한 재정 기반으로 자리 잡을지는 계속 지켜봐야 한다.

고등교육의 공공재정 비중을 높인다는 것은 단순히 대학에 돈을 더 준다는 뜻이 아니다. 국가가 대학 교육을 사회 전체의 기반으로 인정한다는 뜻이다. 대학 교육을 개인의 사적 투자로만 보면 등록금과 학자금 대출이 중심이 된다. 공공재로 보면 국가와 사회가 비용을 함께 부담해야 한다. 한국은 오랫동안 그 중간에 있었다. 등록금은 높았고, 정부는 장학금과 사업비로 개입했다. 대학은 사립 중심이었고, 공공성에 대한 요구는 커졌다. 이 혼합 구조가 등록금 동결 16년 동안 더 복잡해졌다. 이제 필요한 것은 임시 처방이 아니라 고등교육 재정의 원칙이다.

등록금 동결은 학생과 가계를 보호했다. 이 성과는 가볍게 볼 수 없다. 고등교육 기회를 넓히고, 저소득층 학생의 부담을 줄이며, 대학 등록금 문제를 사회적 책임의 영역으로 끌어온 것은 중요한 변화였다. 그러나 등록금 동결은 대학 재정의 취약한 속살도 드러냈다. 사립대학은 등록금에 지나치게 의존해 왔고, 국가는 고등교육 운영 재정을 안정적으로 책임지는 제도를 충분히 갖추지 못했다. 등록금이 묶이자 대학은 정부 재정지원사업에 더 의존했고, 정부 재정지원사업은 다시 평가와 성과관리의 조건을 붙였다. 학생 부담 완화 정책이 대학 자율성 축소와 연결되는 역설이 생겼다. 이제 질문은 등록금을 올릴 것인가 말 것인가에만 머물러서는 안 된다. 어떤 학생에게 얼마의 부담을 지울 것인가, 국가는 고등교육을 어디까지 책임질 것인가, 대학은 공적 재정을 받는 만큼 어떤 책무를 져야 하는가, 사립대학의 회계와 거버넌스는 어떻게 바뀌어야 하는가, 지방대학의 최소 교육 기반은 어떻게 보장할 것인가를 함께 물어야 한다.

등록금 동결 16년은 한국 대학재정지원사업 30년의 가장 현실적인 장면이다. 학생 부담을 줄이려는 선한 정책도, 재정 구조 전체를 설계하지 않으면 다른 곳에 부담을 남긴다. 대학은 그 부담을 교육비 절감과 정부 의존으로 버텼고, 그 결과는 교육의 질과 대학 자율성의 문제로 되돌아왔다.

다음 회차는 이 연재의 마지막이다. 10회차에서는 대학재정지원사업 30년이 남긴 질문을 바탕으로 다음 30년의 원칙을 정리한다. 경쟁과 평가, 선택과 집중, 등록금 동결과 정부 의존, 지방대학 위기와 폐교의 경험을 지나 한국 고등교육 재정은 어떤 방향으로 가야 하는가. 더 많은 사업이 아니라 더 분명한 원칙이 필요한 시점이다.

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